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地方性法规授权南京地铁公司行使行政处罚权问题探讨

分类:
大事记
2016/12/26 10:43
【摘要】:
汪建栋律师   由南京市第十五届人民代表大会常务委员会第十次会议于2014年4月30日制定,江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议于2014年5月28日批准,自2014年7月1日起施行的《南京市轨道交通条例》(下称《轨道条例》)第六条规定:“市住房和城乡建设行政主管部门负责本市轨道交通建设的监督管理,市交通运输行政主管部门负责本市轨道交通运营的监督管理。市住房和城乡建设、交通运输行政主管部

汪建栋律师

 

  由南京市第十五届人民代表大会常务委员会第十次会议于2014年4月30日制定,江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第十次会议于2014年5月28日批准,自2014年7月1日起施行的《南京市轨道交通条例》(下称《轨道条例》)第六条规定:“市住房和城乡建设行政主管部门负责本市轨道交通建设的监督管理,市交通运输行政主管部门负责本市轨道交通运营的监督管理。市住房和城乡建设、交通运输行政主管部门可以委托轨道交通设施保护机构实施行政处罚。市人民政府确定的轨道交通经营单位负责本市轨道交通的建设和运营,并按照本条例的授权实施行政处罚。”第三十八条规定:“在车站或者其他轨道交通设施内,禁止下列影响轨道交通公共场所和设施容貌、环境卫生、运营秩序的行为:(一)未经轨道交通经营单位同意,派发印刷品或者从事销售活动;(二)随意涂写、刻画、张贴或者悬挂物品;(三)堆放杂物或者停放车辆;(四)吸烟,随地吐痰、便溺、吐口香糖,乱扔果皮、纸屑等废弃物;(五)乞讨、卖艺、躺卧、捡拾废旧物品;(六)在列车车厢内饮食;(七)使用燃油、燃气类以及体积或者重量超过乘客守则规定的轮椅车等代步车;(八)携带充气气球、自行车(含折叠式自行车)进站、乘车;(九)携带活禽和猫、狗等宠物以及其他可能妨碍轨道交通运营的动物(盲人携带导盲犬除外)进站、乘车;(十)使用滑轮鞋、滑板等进站、乘车;(十一)其他影响轨道交通公共场所和设施容貌、环境卫生、运营秩序的行为。”第五十八条规定:“违反本条例第三十八条第一项、第二项、第三项规定的,由轨道交通经营单位责令改正,并可对单位处以二百元以上一千元以下罚款,对个人处以三十元以上二百元以下罚款。违反本条例第三十八条第四项至第十项规定的,由轨道交通经营单位责令改正,并可处以警告或者二十元以上一百元以下罚款。”

  而根据南京地铁集团有限公司(下称南京地铁公司)的官网(http://www.njmetro.com.cn/about.aspx)显示南京地铁交通设施保护办公室成立于2008年12月2日,是南京地铁公司直属正处级单位,经查询全国组织机构代码管理中心网站,南京地铁交通设施保护办公室并未被有权机关赋予统一社会信用代码,因此其可以视为是南京地铁公司的内设直属单位,对外依法应当由南京地铁公司承担责任。南京市地铁交通设施保护办公室根据《轨道条例》的相关规定开展委托执法、授权执法、票务稽查工作,其主要职责一是委托执法:负责对地铁保护区的巡查;对在地铁保护区内作业单位制定的地铁设施安全保护方案进行审查并对施工现场进行安全检查;对未按要求制定、实施轨道交通设施保护方案或拒绝轨道交通经营单位进行安全监控的行为开展行政执法工作,可处以2万元以上5万元以下的罚款;二是授权执法:根据《条例》的授权对损害轨道交通设施,扰乱轨道交通运营秩序以及有其他危害轨道交通安全行为的进行劝阻和制止,并依据《条例》的授权开展行政执法工作,对违法《轨道条例》的行为人,可处以警告或20元以上100元以下的罚款;对地铁车站出入口、站前广场的违法行为进行劝阻并告知相关行政职能部门,配合做好整治工作,执法范围以地铁卷帘门为界,卷帘门以外的区域由属地有关职能部门负责,发生在卷帘门以内的违法行为由地铁负责行政处罚;三是票务稽查依据《条例》的相关规定负责维护正常的票务管理秩序,对违反票务管理规定的行为开展票务稽查工作;四是配合市政府有关行政管理部门做好执法监督工作。

  根据《轨道条例》和南京地铁公司的介绍,南京地铁公司根据《轨道条例》的规定具有委托执法、授权执法的职权,而南京地铁公司系南京市人民政府国有资产监督管理委员会、紫金信托有限责任公司、厦门国际信托有限公司、国开发展基金有限公司四个股东设立的企业法人,其本质上属于企业法人根据地方性法规的授权行使行政处罚权,本人认为由企业法人行使行政处罚权是不恰当的:

  第一:《行政处罚法》第十七条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”第十八条:“行政机关依照法律、法规或者规章的规定,可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚。”第十九条规定:“受委托组织必须符合以下条件:(一)依法成立的管理公共事务的事业组织;(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的,应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。” 虽然长期以来,人们普遍认为企业可以作为《行政处罚法》第十七条所指的组织被法律、法规授权行使行政处罚职权,但个人认为《行政处罚法》第十七条规定的组织不宜做扩大化解释,结合《行政处罚法》第十九条规定的委托执法的组织应当符合的条件,应当严格限定为具有管理公共事务职能的事业单位,而目前绝大多数企业法人系根据《中华人民共和国公司法》设立的以盈利为目的的组织,南京地铁的经营范围为城市轨道交通工程项目及沿线资源的投资和建设;轨道交通运营、资源经营及资产管理、土地开发,其作为盈利性的组织不应当作为行政处罚权的授权主体,我们不能简单地把企业经营范围为提供公共服务简单地理解为管理公共事务。

  第二:根据宪法和法的传统理论,国家的行政权只能由行政机关及其公务员行使,行政处罚权作为行政权的重要组成部分,它是对当事人的人身权和财产权作出的不利处分,从维护当事人的权益着眼,更应该由行政机关及其公务员来行使,因此,行政机关实施行政处罚是基本原则,要弱化和限制将行政处罚权授权给其他组织。《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》(中发[2011]5号)明确在清理规范基础上,按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。对承担行政职能的,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对从事生产经营活动的,逐步将其转为企业;对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。今后不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位。从事业单位改革的指导意见也可以看出国家着手将行政职能划归行政机构,限制或者减少事业单位行使行政职能,随着依法治国进程的推进,更应当把行政处罚权的授权行使限定为具有管理公共事务职能的事业单位、非盈利性的组织,而不应当是盈利性的企业。

  综上,个人认为从表面上看,地方性法规授权企业行使行政处罚权与《行政处罚法》的规定不矛盾,企业作为组织体可以作为行政处罚权的授权主体,但从《行政处罚法》的立法精神和内在逻辑、法治思想、依法治国的理念、企业的功能定位来看,企业不应当是《行政处罚法》所指的授权或者委托行使行政处罚权的主体,希望立法机关能够注意到这一问题,在修改《行政处罚法》时作出明确的规定或者对此问题作出权威的立法解释。